中国社会福利政策建构的理论诠释（之二）

中国在改革和转型的过程中，虽然也相继颁布了各分支领域的相关法律，但是，法律过于概念化。比如《老年人权益保障法》，此法虽然对老人的政治权益、生活权益保障进行了理念上的概括和制度上的规范，但是对老人最需要解决的经济保障、医疗保障以及福利服务保障的内容，权利和义务等未能够提出具体的规范和规定。在日本的《老人福利法》中，非常明确规定了在老人医疗费负担上医疗保险机构、政府、个人负担的比例，地方政府设置养老院的责任和老人根据收入状况、健康状况入住什么样的养老设施的规定等，具有很强的针对性和操作性。而中国现行的各分支领域法，大多缺乏这样的具有实质性内容的条款，因而尚需要根据社会保险制度的发展加以修改和完善。此外，还可以考虑分别制定儿童福利法、社区福利法等具体分支领域的法律。

第四层次：与社会福利相关联的法律体系。比如《收养法》《妇女权益保障法》《社团法》《社会保险法》等，它们是对社会福利法律体系的一种重要补充。

各个法律层次之间既有垂直的上下关系，也有横向的连动关系。它们相互之间的关系也可以通过图3所示。（图略）

2.社会福利财政

（1）社会福利财政的一般状况

社会福利财政是确保社会福利制度推行的重要手段和基础，同时社会财政对社会福利的发展方向有其制约作用。在西方国家的社会福利制度中，社会福利财政政策占据非常重要的位置。社会福利财政支出的动向直接反映了一个社会的政治、经济动向以及社会生活发展水准。中国在对社会福利财政支出上同样具有上述的意义。

随着改革的不断发展，民政事业在社会经济生活中所占地位越来越重要，国家财政也在逐年加大对社会福利财政的投入。我们可以通过近5 年来的社会福利财政支出进行简单的分析（见表1）。

表1 社会福利事业财政支出表

年份 1998 1999 2000 2001 2002

指标

社会福利事业各项费用支出（亿元） 161.8 194.6 230.5 285.1 392.2

占国家财政支出比重（％） 1.5 1.49 1.5 1.51 1.78

资料来源：中国民政部财务和机关事务司.中国民政统计年鉴2003年.北京：中国统计出版社，2003.28

从表1看到，2002年社会福利事业支出共392.2亿元，比2001年增长37.6％，比1998年增长近2.5倍。社会福利事业财政在国家财政中的比例呈逐渐增加趋势。虽然在国家财政总支出中福利财政所占比重上升比例并不是很明显，但是，费用总额增长的比重是相当大的。

此外，2002年社会福利费用的项目支出状况是，抚恤事业费74.7亿元，军队移交地方安置离退休费用49.5亿元，社会救济福利事业费167.5亿元， 其中城市最低生活保障支出108.7亿元，自然灾害救济费40亿元，地方离退休人员费用13.2亿元，残疾人福利事业费9.8亿元，其他民政事业费用37.5亿元。

民政事业基本建设投资总额30.1亿元，其中国家投资9.5亿元，其他建设投资20.6亿元。可以看到，在社会福利费用支出中最主要的部分是社会救助，其次是军人抚恤安置，而福利服务费用并没有占据主要的地位。这说明中国的社会福利模式转型仍然处在初级阶段，只有当用于残疾人、老人、儿童等福利对象的福利服务费用占据重要比重的时候才可以说已经从救济型福利跨入了小康生活型福利模式。事实上，福利财政直接决定了福利的发展方向和规模，为了改善和提高社会成员的生活质量，增进社会成员的福利，顺利完成救济型向福利型转化的过程，国家就必须随着社会经济的发展加大对社会福利财政的支出。同时，还需要通过专业化管理，将其作为一项独立的财政运作加以定位和管理。

此外，在社会福利改革的过程中，财源构成逐渐出现了多渠道化。其中政府拨款仍然是一个主要的渠道。另外，集体投入也占据相当大的比重。但是，集体投入属于国家财政投入，还是属于地方财政或者企业财政？其财源主体不明确。根据其他国家的经验，财源构成的形式，也是一种责权利分工的形式。比如在政府财源中，不仅有中央政府，还有地方政府、基层政府财源。与此相应的是中央政府向地方政府分权放权，给予地方政府一定的自治权力，包括地方特殊税收和一定的立法权力。对于企业也是如此，政企财政是截然不同的，企业对于福利的投资具有社会捐助行为。中国在实现小政府和大社会改革过程中，必然会面临中央政府向地方政府分权、向企业和民间让权的问题，厘清集体投入的财源主体势在必行。从1985年到2002年国家和集体向福利投资构成比例如表2所示。

表2 国家和集体投入资金比较 单位：亿元

年份 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

项目

国家投入 7.1 22.4 37.5 41.2 46.2 49.7 80.2 88.0 108.0 113.4

集体投入 14.7 22.4 42.3 51.8 61.6 68.4 60.5 79.9 70.0 68.6

资料来源：中国民政部财务和机关事务司.中国民政统计年鉴2003.北京：中国统计出版社，2003

可以看到从1985年到1998年为止，集体经济投入的部分高于国家财政对社会福利的资金投入，这一财源构成方式表现了这一时期福利财政的一个特征。然而，1998年以后，国家投资逐渐上升，而集体投资逐年下降。这一现象一方面表明在社会经济结构中，集体经济的衰退，同时表明国家通过对社会福利财政的干预，推进社会福利由Ⅰ阶段向Ⅱ阶段转型，表现了这一过渡时期福利财政的特征。但是遗留的问题是，政府的财政投入不可能是无止境的，应该培育由多方来投入的政策机制和社会环境。例如，彩票发行也可以被理解为是互助的财源形式，也将是今后的一个重要的福利财政来源（见表3）。

表3 1987—2002年福利彩票发行状况 单位：亿元

年份 1987 1990 1995 2000 2001 2002 1987—2002年

累计发行金额 0.174 6.47 57.30 113.4 140.00 168.00 808.70

资料来源：中国民政部财务和机关事务司.中国民政统计年鉴2003.北京：中国统计出版社，2003

从上可以看出，发行福利彩票的收入逐渐走向稳定，16年间共发行808.70亿元，筹集福利基金累计221.1亿元，成为福利财源的一个主要渠道。但是，目前的福利财政构成方式还受到计划经济时期的所有制方式的制约，依然存在财政行政组织和经济生产组织之间职能混淆的结构性问题。比如，如果说集体投入的部分属于集体生产所有制形式的企业以及事业团体，则国有企业、外资企业、私人企业的生产所有制形式的投入也应该同时加以计算，特别是集体投入的部分其主体和社会性职能不甚明确。

（2）健全社会福利财政需要处理的几个问题

在健全社会福利财政体系中需要重点解决的问题有：

第一，国家投入和集体投入之间的关系协调和比例调整问题。目前，集体投入和国家投入的体系在很大程度上是沿袭了计划经济时期的国家所有制和集体所有制生产组织体制。但是，生产组织形式有很多变动因素，随时都面临着改组和合并的可能。那么它的变动会直接影响到对社会福利财政的投入。鉴于这种情况，地方财政需要对其弱化的部分进行替代和补充。其实，集体收入的项目中，一部分可以逐渐转化为国家和地方公助福利财政，一部分可以划分到半官方机构的互助福利财源，以调整多元福利财源构成中的平衡关系。

第二，军人抚恤安置与社会救助之间的关系问题。实际上军人抚恤对象和社会救助对象在很大程度上是相互重合的，可以把它统一划分到社会救助对象里边，这样便于财政管理和行政管理。

第三，福利服务与低保收入保障的关系问题。低保收入保障主要以现金支付的方式操作，而福利服务则主要通过提供服务的形式操作。两者在服务对象上有重合，但是在操作方法上有区分，有必要明确划分两者的体系和功能。

第四，发达国家的经验表明，使社会福利财政膨胀的主要原因是老龄化的加剧和老人福利服务费用的增长。大多数发达国家都在通过各种方式压缩老人福利费用增长的幅度。虽然中国目前在老龄化问题上的压力并不是很明显，但是到了2030年前后，中国的老龄化的压力将以排山倒海之势涌过来。因此从现在就需要确立老人福利财政的运作体系。老人福利财政的运作体系，需要体现国家财政的公助援助、社区财政的互助援助、个人储蓄的自助原则。

第五，今后，社区福利逐渐成为提供社会福利服务的主要平台。为了支撑社区福利的发展，需要建立社区资产所有制形式以及与此配套的社区财政体制，减少国家财政的压力，使社会资源得到充分的利用。

同时，社会福利财源分配的另一个侧面是社会福利财源的征收问题。中国目前主要福利财政还带有计划经济特征，采取的是国家直接配置和个人保险基金积累的方式。这种方式是否能够满足日益增长的福利需求，是否能够解决日益扩大的贫富差距问题，的确还有很多的疑问。采取征收消费税的方式解决福利财政不足的问题也是今后面临的一个选择。

总之，福利财政是一个综合的社会运作和政治运作的问题，政治倾向和社会倾向不同决定了财源征收方式的不同。

3.社会福利行政

中国社会福利行政在很长一个时期一直处于分割管理状态。形成这种状态的主要原因是政府采取福利责任分散化的政策，一方面将社会成员划分为国家事业单位工作人员、企业职工、农民等群体，并实施分割管理；另一方面将提供福利的责任交给了各个单位。事实上在建国以后很长的一段时期，中国没有形成一个比较系统的社会福利行政体系。直至文化大革命结束之后的1978年，民政部成立之后才改变了没有中央福利行政机构的局面，但是地方福利行政体系仍然处于比较分散的状态。1998年中央政府机构改革和社会保障制度改革，逐步确立了民政部作为中央社会福利行政中枢的地位，地方民政体系才逐渐确立起来。但是区以下的福利行政仍然是一个薄弱环节，需要有一个改革和调整的过程。

社会福利行政中的主要问题是基层社区福利行政体制的改革和重建。在计划经济体制之下，社会福利的主要功能由单位承担包办，社区虽然作为国家行政的最基层组织，是国家行政体制的一部分，但只有一个框架，而没有一个实体。随着单位福利制度的解体，单位肩负的社会福利功能被转嫁到社区，社区逐渐成为提供生活和福利服务的一个实体。虽然社区的职能出现了实质性变化，而国家并没有从根本上改变对社区的行政化管理方式。如果不从财政上和行政管理上进行放权和让渡，仅仅是坚持将国家化统治渗透到街道社区，社会福利的转型改革必将会受到阻碍。其原因在于：

第一，社会福利的对象从一部分贫困阶层扩大到一般居民生活的层面，生活结构中产生的福利需求远远超出经济结构，非货币化、经济化的福利服务需求逐渐增长。这种生活化的福利问题，单单依靠政治运作和经济运作已经带有很大的局限性，作为居民生活空间的社区以及社区文化将成为解决福利生活的依托。

第二，由于老龄化、少子化、离婚率的上升等，中国的家庭结构出现了急剧的变化。抚幼养老功能逐渐从家庭内部抛向外部，为了应对这种变动，居民中也逐渐出现了由地域居住关系结成的“地缘”互助团体、由友情关系结成的“友缘”互助团体，分担以往由血缘集团担负的扶养功能。这是在社会的变动中对建构新的社会关系和人际关系的一种探索，也是试图从传统的邻里互助文化中寻找新的家庭支撑点。

第三，伴随着居民对社区公益事务参与范围的扩大，居民权利与义务并举的福利意识在不断强化。特别是在近年来自发组织起来的老年人协会、残障人家属互助会组织，表明了这些弱势群体从被动地接受福利转变为积极地参与福利和要求福利权利。

上述的变化表明，社区福利行政与管理的发展空间会越来越大，中央政府向地方福利行政和社区福利行政放权让渡是行政改革的一个重要内容。但是，社区福利的管理组织不宜过于国家化、官僚化，而应该逐渐走向社区化和专业化。目前，上海等地出现的社会保障事务所作为区行政的派出机构直接深入到居民生活中处理福利事务，为现今官僚化的福利行政提供了一个方向性选择。此外还有各种民间的协会组织，通过自我组织和自我管理的方式，协助政府和居民处理日常福利事务。可以考虑将上述的经验逐步规范化，在城乡社区设置社会保障事务所，将居民委员会中的一部分福利职能剥离出来，用专业化的管理方式进行管理。同时，设置半官方性质的社会福利协会组织，作为政府行政的助手，在政府和居民之间架起一个中介协调的桥梁。

4.社会福利的中介协调机构

在社会福利供给的运作过程中，首先要有较好的协调机制，协调公与私、官与民、个人与组织间的相互关系；其次要整合社会资源，合理有效地运用社会资源；最后要公平地将福利服务提供给每一个社会成员。在行政运作组织的外围，设置一个社会福利的中介协调机构也是福利改革中可供选择的一个方案。

目前，在一些地区已经出现了社会福利协议会这样的协调性组织。但是，如何对社会福利协调机构进行定位，是面临的新课题。借鉴日本和韩国的经验，这两个国家的社会福利行政运作机制都存在着社会福利协调委员会这样的协调机构，都属于协调中介性质的半官方民间机构。半官方的意思是指它的经费来源主要是政府财政拨款，政府虽然不直接参与福利协调委员会的日常管理，但是必须参加对协调委员会的财源预算、募捐、福利计划制定等进行审议和监督。社会福利协调委员会实行会员制，协会的成员包括由政府经营的福利设施、事业团体经营的福利设施、民间团体经营的福利设施等。在专业技术管理和社区资源协调上，政府经营的福利设施与民间设施都一样，接受福利协调委员会的调配。

关于社会福利协调委员会的职能。社会福利协调委员会是协调政府和居民之间、社区福利与其他社会组织之间关系的中介组织，同时也是提供具有示范性福利服务的非营利法人组织。它是介于官与民之间的半官半民的中性机构。它在对福利机构、福利组织以及志愿者组织以及个人进行民主协调管理的时候，可以推行会员制度，会员有参与决策的权利、有优先享受福利资金援助和福利项目投标的权利。委员会的决策机构由政府部门、福利团体会员代表、专家学者、居民代表构成。委员会的事业经费一部分依靠政府的财政拨款，一部分依靠自己的募捐，一部分通过征收会费以及自身的福利经营活动支撑。

社会福利协调委员会的主要业务是从事与福利发展有关的调查研究；制定福利发展规划；负责与福利发展有关的联络协调；宣传普及政府以及社区的福利政策和有关福利的基本知识；接受政府的委托经营具有先驱性和特殊需要的福利服务项目；对福利非营利团体进行组织管理和评估；发动和组织志愿者活动；开展福利教育；福利人才培养，等等。

（二）社会福利供给主体的建构

支撑社会福利供给的主要力量，一是以入住为主的福利设施供给，二是以社区为据点的社区福利服务供给。

1.福利设施供给体系

社会福利设施是福利供给体系中最为稳定的供给主体。但是，中国福利设施发展与社会需求之间的矛盾还相当大。根据2003年民政部颁发的统计数字表明，全国现有注册登记的收养收容福利设施39736所，其中国家办3082所，集体办38876所，民办996所。其中养老福利设施34855所，占总比例的87.7％。在中国，社会福利设施发展非常不充分，虽然近年来获得很大的发展，但是各类设施的总和还不足4万所，这与12亿8千万人口相比，显得极不平衡。加快发展各种类型的福利设施，是解决日益增长的福利需求最为行之有效的手段之一。虽然在发达国家，出现了逐步减缓发展福利设施的计划，加大发展社区福利服务项目的倾向。但是我们应该看到，发达国家的福利设施经过多年的建设和经营，基本趋于饱和状态，而我们几乎没有经历发展福利设施的阶段，我们面临的不是缩小发展计划，而是要去开拓渠道尽快发展福利设施。

（1）福利设施的5个发展阶段

福利设施的主要社会功能是对那些由于经济上的原因、生理上的原因、或者精神上的原因等导致生活不能自立的社会成员，通过福利设施提供的生活援助和照顾，解决他们生活上的困难。但是并不是福利设施比例越高，福利发展水准就越高。发展福利机构需要循序渐进。另外，还要根据社会文化和社会生活水准等，建设与之相对应的设施。此外，福利设施机构的功能、形态以及作用，伴随着时代的发展也将发生不断的变化。

发达国家的经验表明，福利机构在发展的进程中经历了5个发展阶段：

第一个发展阶段为混合收容型。也就是我们国家所讲的集中收养型。这种方式是把老人、儿童以及精神病患者等不同福利对象集中收养在同一设施管理。

第二个发展阶段为分类收养型。这是根据老人、儿童、残障者等不同对象所要求的不同需求，运用专业化的标准将设施划分为不同的类型。比如老人设施、儿童设施等。同时，在大的分类当中进一步进行更为专业化的分工，在老人设施中又划分为以健康老人为主要对象的老人公寓、以卧床不起老人为对象的老人护理设施、以需要进行康复治疗的老人为对象的康复设施等。对设施进行专业化分工和专业化管理。

第三个发展阶段为社会化管理型。社会化管理型有两种意义，第一是指相对封闭的福利机构向社会逐步开放，使被封闭设施的利用者有机会与社会交流和沟通，使福利机构的收养功能逐步向生活功能转换。第二是指福利机构的经营向社会开放，由政府单一经营走向企业、民间团体、个人经营的多元体制。与此同时，加强社会对福利机构经营的监督。总之使封闭、孤立的福利机构与日益开放的社会之间架起一个相互沟通和交流的桥梁。

第四个发展阶段为综合化管理型。为了使社会福利资源有效利用，福利机构的发展逐渐出现综合化的发展趋势。这种管理方式是将分割的医疗、保健、福利机构通过一种契约的民主方式逐渐连接为综合服务的网络，使医疗、保健、福利的资源获得最合理的利用。

第五个发展阶段为社区化管理型。随着高龄化的发展，以及社会成员生活水准的提高，人们对于福利机构的需求和要求将不断增加。这是因为对它的需求从一部分特殊对象扩大到了一般社会成员，需求开始具有普遍化。它要求这时福利机构既要有便民商店那样的便利，又要有像家庭一样的生活气氛。这时设施开始走社区化的发展道路，设施也逐渐小型化和生活化，社区的成员不仅是设施的利用者，同时也是福利机构活动的参与者和经营者。它成为社区的一个新的凝聚力，成为家庭生活的延长线。

按照上述5阶段来划分，中国目前处于第一阶段向第二阶段转换时期。 但是由于中国城市与城市之间、城市与乡村之间的差距，同时又面临着第三阶段、第四阶段、第五阶段的任务。

（2）福利设施的社会功能

中国的福利机构发展相对来说比较滞后。建国以后一直到20世纪80年代止，中国的社会福利体制是一种救济型的体制。在这种体制下，福利机构的主要功能是以救济为目的的收养。比如由政府主办的社会福利院，明确规定其对象是孤老残幼。能否入住福利设施，主要取决于有没有生活的赡养人或扶养人，而不是取决于是否有福利的需求。

随着社会结构和生活结构的变化，社会成员的生活方式和需求产生了极大的变化，以往那种单一的救济型福利设施需要逐渐按照社会需求走向专业化、居住化、社会化。专业化是指根据福利设施按照老人、残疾人、儿童等不同福利对象的需求来设计为满足不同需求的设施，为不同福利对象提供不同需求的专业化服务。居住化是指设施不再仅仅是解决吃住的问题，而是重在解决如何使利用者生活得更好，把设施作为家庭生活的延长线。社会化一方面是指设施经营主体多元化，另一方面是指福利设施应该办成开放型设施。

传统福利设施的功能主要体现在救济收养，而新型社会福利设施的社会功能具有更广阔的活动空间和更广泛的社会意义。第一，它是为了保护利用者的生命和健康，不仅提供生活上的照顾、治疗康复，还要提供一种精神上的安全感。第二，减轻家属的负担，间接地协调利用者家庭内部关系。第三，发送社会福利情报信息的功能。福利设施是社区中的一个公益场所，有关社会福利的信息、需求、意见等常常会通过福利设施来收集和发送。第四，具有福利教育的功能。福利设施肩负着宣传福利政策和普及社会福利常识的任务。新型的福利设施在居民生活当中将会起到越来越重要的作用。

（3）福利设施的分类

如何使福利设施逐渐走向专业化、居住化、社会化，关键是根据社会的不同需求，设置功能各异的福利设施，并对其进行社会化和专业化管理。从另一个意义上来讲，对福利设施进行职能化分类是很重要的一环。对福利设施进行分类，可以有以下几种方式。

1）按照福利对象进行分类

按照社会福利的援助对象进行分类，可以分为生活救助设施、儿童福利设施、残障人福利设施、老人福利设施和妇女救助设施。

生活救助设施一般由政府直接经营或者委托民间社团间接经营。它主要接受由于没有经济收入或者由于疾病导致丧失经济收入等原因被社会边缘化的贫困者。儿童福利设施包括两类，即由政府直接经营的儿童福利院以及由政府或者事业单位等运作的托儿所、儿童馆、儿童食堂、儿童图书馆、课外辅导站。前者是以收养没有扶养人的儿童为主，后者是一种社会利用设施，目的是解决双职工的后顾之忧，解决单亲家庭、生活困难家庭面临的抚育困难的的问题。同时为独生子女一代的儿童提供一个共同生活的环境。残障人福利设施（包括精神残障）以包括精神病患者在内的残疾人为主要对象的设施。其目的是为了通过康复训练和简单的手工劳动训练，培养他们自立生活的能力，减轻家庭成员精神上和经济上的负担。老人福利设施最普遍的形式是老人养老院。传统的养老院以接受五保户为主要对象。而现在养老院的需求已经扩大到了一般的老人群体。养老院是老人人生最后的驿站，是他们休养生活的场所，也是他们与人进行交流的场所。妇女救助设施目的在于保护她们的权益和生活，并扶持她们逐步走向自立生活。

2）按照专业化服务功能分类

如果按照专业化功能进行分类的话，可以划分为治疗型设施、康复型设施、居住型设施、利用型设施、疗养型设施、信息咨询服务设施、文化教育施设。

治疗型设施是以提供治疗为目的福利设施，是以需要接受治疗的特殊福利对象为主的治疗型设施。但是它又不同于一般的病院，比如老人医院，精神病患者医院，临终关怀医院等，是针对特定的福利对象，采取特殊的治疗方式进行福利型治疗的设施。

康复型设施介于治疗型和入住型养老院之间。一般以在治疗阶段基本结束之后，转入身体机能恢复时期的人为主要对象。这种设施比利用医院更经济、更方便，也可以居住在家里，采取日间利用的方式。

居住型设施以因无人照料或者没有住房等原因希望入住设施的人为对象，如老人公寓、养老院、福利院、护理院等。

利用型设施是指社区内的托老所、日间照顾、托儿所、公共食堂、图书室、老人儿童活动室等。它既是福利设施又是公益场所和社交的场所。

疗养型设施以健康老人或者有经济负担能力的人为对象。比如近年来在旅游资源丰富的地区和生态环境比较好的地区出现的疗养型和休闲娱乐型养老设施，吸引了诸多候鸟型老人。它也可以是避暑避寒型的短期利用，也可以长期利用，目的是为有经济收入能力的老人提供多种选择。

信息、咨询服务设施包括医疗保健咨询站、福利服务利用咨询站、生活情报咨询站等设施。

文化教育设施主要是指公共图书馆、文化馆、博物馆、群众文艺演唱队、老人大学等。

3）按照经营性质分类

按照经营管理方式进行分类，可以分为政府办设施、民办公助型设施、非营利型设施、商业型设施。

政府办设施的作用一方面在于对低收入的老人、残疾人等提供最基本的生活保障、保护社会成员最基本的生活权，另一方面在推进设施的专业化和现代化发展上起到引导作用。政府直接运作的设施，有占有较多公共资源的优势，在社会福利业务管理和设施更新上应该具有超前意识。

民办公助型设施政府不直接参与运作，通过委托的形式交由民间福利团体经营。所有权归政府，经营权归具有专业技能和经营能力的民间团体。但是政府必须支付主要的经费开支，否则不可能保持它的公共性和福利性。

非营利型设施是今后发展和扶持的方向。非营利型不同于商业型设施，它以提供普遍的、日常的福利服务为主。由于它不以营利为目的，服务收费低廉是它的魅力之一。但是为了保持非营利服务的公共性和福利性，政府需要在政策和经费上给予援助。

商业型设施是指为了满足特殊需求和高档消费需求而提供的商业性服务。它的经营可以按照市场经济规律和市场需求进行自我调节，政府不需要对此进行过多限制。

目前，中国还没有对设施的供给体系进行专业化的规范，这是建设完善福利设施供给体系需要做的基础性工作。设施供给体系的建设和完善不仅要有政策和财源支持，同时还需要有专业化管理的意识和经验。此外不管是公营还是民办，只是在经营性质上的区别和业务分工上的区别，并不存在高低之分和贵贱的差别。但是目前民办福利设施面临着种种困境，主要是财源支持问题，还有官贵民贱的影响。

2.社区福利服务供给体系

近年来，中国社区福利发展异军突起，各大中小城市社区相继建立了不同规模的社区福利设施，比如社区养老院、康复中心、幼儿园、儿童活动站等，逐渐成为提供福利服务的主要力量。但是，由于中国的社区福利发展是在以社区服务为先导、社区建设为方向的背景下起步的。因此，社区福利的地位和专业化职能没有给予明确的定位，使它与市场经济成分较大的社区服务相混淆，以党的基层建设方法管理与专业化管理相混淆。这种非专业化的管理必将阻碍社区福利的正常发展，因而，有必要进一步澄清相互之间的社会功能和相互关联，建构社区福利独立发展体系。

（1）社区福利的主要社会功能

社区福利的社会功能可以从以下几个方面进行理解。

第一，社区福利需要解决的问题是生活问题，它的任务是通过提供社会性福利服务，使每一个居民都达到生活自由，生活自立。这里提到的生活自立并非以往我们过分强调的经济上的自立，主要指个人生活和家庭日常生活中出现的妨碍居民不能自主、自立生活的问题。比如，身患半身不遂疾病的老人出现的生活不能自理现象，通过利用社区提供的康复保健服务、生活照顾服务等，获得了精神上和身体上自立生活，同时也为利用者家属创造了能够自立，自主的活动空间。这些问题是经济保障不能覆盖或者不能圆满解决的问题。

第二，社区福利需要政府的支持，因为它的社会公益事业，是为政府解忧排难。但是社区福利服务由于涉及的是社会生活的最细微的层面，虽然是公共的公益事业，但不宜政府直接运作，提供服务活动的主体应该是社区居民自己。社区内的居民包括各个社会团体，他们既是福利服务的利用者又是福利服务的提供者，社区福利的规划和运作可以通过社会内部的社会组织通过民主协商的形式自行解决。为了实现这一点，就需要大力培育社区非营利组织和社区志愿者活动。政府的作用在于政策指导，宏观规划，财政支持，人才培育等。社区福利发展完善的过程与实现居民民主自治、社会基层组织改革的进程是相辅相成的。

第三，社区福利的作用并不停滞在对需要提供福利服务的老人、儿童、残疾人弱势群体上，它是通过上述的服务调节个人、家庭与社区的关系，协调社区与国家政府之间的关系，并对社区的福利、医疗、保健的社会资源的整合协调，在个人、民间团体、政府职能部门之间关系的协调中起到积极的作用。

第四，社区福利是生活社会化、家庭福利社会化过程中应运而生的产物。社会结构、家庭结构、人口结构的急剧变化，使家庭养老抚幼的基础越来越脆弱，家庭纽带变得松散。社区福利服务将会成为它的一种新的补充力量和依托。社区福利有稳定家庭生活协调家庭成员关系的作用。

中国发展社区福利的契机不完全是源于民众的生活需求，而是重点在于解决失业人员的再就业问题，作为一个开拓劳动市场的平台。固然，这可以作为一个切入的手段，用最快的方法解决人力、财力匮乏的问题。但是今后对其进行社会化、专业化改革则势在必行。

（2）社区福利的供给体系

社区福利供给体系的管理需要坚持专业化的方向。如果从专业化、社会化的角度思考社区福利供给问题，可以把它划分为如下服务体系。

1）经济生活保护体系

这项服务主要由社会福利提供人根据社会政策的基本原则，通过社会工作的方法为社区成员解决在经济生活中遇到的问题。比如贫困调查、就业协调、发放养老金以及协助居民制定养老金的使用计划、协助办理领取最低生活保障费等。

2）居住空间服务体系

居住空间是保障自立生活的先决条件。对于单身生活的老人、残疾人来说，安全又方便的居住空间是最迫切的需求。服务项目主要有经营福利性老人公寓，福利性流动人口公寓，紧急联络服务，居住安全的确认、维修以及提供特殊设备等。

3）医疗保健服务体系

医疗保健服务通过上门医疗和护理，减轻卧床不起和行动不便的老人及残疾人外出医疗的困难，是利用率比较高的服务项目。此外它还包括健康咨询、巡回护理、定期检查、康复训练、伴陪住院以及对照顾对象的家属进行医疗保健常识和护理知识的培训。

4）家政服务体系

家政服务是最具体且需求量最大的服务。它应该包括饮食提供、紧急护理、购物、清扫、财产管理等日常生活的服务。

5）社会参与、社会交往服务体系

随着居民对社区事务的参与程度的增长，社会参与和社会交流服务将会越来越受到重视。这项服务负责提供交往场所、终身教育、组织志愿者活动等。

除此之外、还应该提供各种信息服务。在信息泛滥的时代，如何从大量的信息中找到自己最需要、最信赖的信息，是社区成员面临的新的课题。社区的医疗保健咨询站、福利服务利用咨询站、生活情报咨询站的主要任务是为居民提供最感信赖、最新的信息，使社区成员能够及时地进行合理的选择。在信息化越来越发展的时代，这项服务将会越来越受到重视。

6）文化教育服务体系

这是指社区内部的图书馆、文化馆、社区博物馆、群众文艺演唱队、老人大学等。这是发现、培养和创造社区文化的一个重要环节。居民通过参加上述的具有自发、自主性的文化活动，可以逐渐地形成对自身社区文化的认同，这种认同感是凝聚社区社会资源的重要力量。

社区内的公营、私营、非营利保育所，儿童馆、儿童食堂、儿童图书馆，课外辅导站也应该归属于这一范围。它的目的是解决双职工的后顾之忧，解决单亲家庭、生活困难家庭面临的抚育困难的问题。

以上运用三项主体理论对社会福利制度及其理论建构作了理论分析，特别是对政策主体和供给主体在建构过程中的操作规范和方法进行了较为具体的描述，目的是为社会福利政策的决策和执行部门提供一个具有操作性的思路。鉴于篇幅的限制，利用、购买主体的有关分析将另立篇章予以阐述。