中国社会福利政策建构的理论诠释（之一）

社会福利政策的建构需要有政治制度、经济体制、行政管理、社会文化等综合的视野。因而社会福利政策建构需要政策主体，供给主体，利用、购买主体三大支柱或者说三项主体来支撑。政策主体需要把握的是社会再分配的公平以及公正的尺度，实现资源整合和社会的统合。供给主体的作用是，通过提供福利服务的方式，满足居民的福利需求，调试社会成员之间存在的非公正、公平状况。以往我们往往把持有福利需求的利用、购买者视为客体，而事实上他也是重要主体之一。因为利用、购买主体的需求、意愿不仅制约着政策主体和供给主体的发展方向和规模，而且对其也具有监督和监察功能。本文试图从三项主体理论对中国社会福利政策建构作出理论上的诠释。

一、从理论建构的视角重新理解社会福利概念

在讨论中国社会福利政策体系建构问题之前，有必要对社会福利的基本概念进行一次梳理，以便为本文的论题给予理论和政策的定位。

关于社会福利的概念，近年来学界出现诸多争论，但是至今尚未能够达成一种具有共识的定论。这是因为中国的社会福利还处在变动之中，而且在今后的一个时期还会出现更为剧烈的变化。因此，在这种动态变化的过程中还很难看到它比较成型的轮廓。鉴于此，本章试图避重就轻，回避对社会福利概念进行定义性的概括，采用迂回的方式，从探讨社会福利与社会保障之间的关系，社会福利的主体性和实践性原则等入手，从动态的视角去理解和把握作为一项社会制度和政策的社会福利内涵，并立足于此基础来分析中国社会福利制度体系建构中面临的问题以及完善的方式。

（一）社会福利与社会保障的关系

根据社会福利的大概念和小概念之说，中国政府官方对社会保障和社会福利的相互关系作了以下政策上的定位：“社会保障是各种国民生活保障措施的最高级概念，社会福利作为社会保障体系中的一个子系统，过去专指民政部门负责的各种福利事务和传统的由单位包办的职业福利以及价格补贴等。这已经成为约定成俗的概念。”（郑功成，2002）这里，政府是把社会福利作为社会保障中的一个子项目进行了政策上的解释。可以说这种定位是与目前中国社会福利发展的现状相吻合的，因为现阶段中国社会保障面临的主要任务是解决养老保险、医疗保险、最低生活保障等经济收入保障的问题，而以提供服务为主要手段的社会福利方面的需求还不突出。现阶段社会福利还不具有独立的制度体系和政策体系，往往与社会保障制度相互交叉和相互重叠。社会福利的社会功能只有在与其他相关政策体系结合起来的时候，才能够得以充分的发挥。可以说，现阶段社会福利是一种补充性政策体系。

虽然社会福利具有补充性的特点，但并不能说它完全依附于社会保障，社会福利与社会保障在政策主体、社会需求、社会对象以及实施方法上都有诸多的区别。比如政策主体，从现象上看两者都是中央政府和地方政府。但是除了政府的主体之外，社会福利还需要吸引大量的民间力量参与；而以养老和医疗保险为主要内容的社会保障，它的运作主体只能是政府。从社会对象上看，社会保障更注重经济性的问题，比如由于失业、疾病或者其他社会原因带来的经济上的贫困；而社会福利则重视生活性问题，比如由于体弱年迈需要提供家政以及护理援助以及由于离婚、吸毒等社会原因带来的包括人际关系、精神状态贫困问题。在实施方法上，社会保障坚持普遍、平均、平等原则，在实施的过程中具有强制性特点；而社会福利在坚持普遍性原则同时，还强调对有特殊需求的人提供个别、特殊服务的原则，排斥强制性而提倡自发和自愿性。在财源构成上，社会保障主要依靠财政拨款和投保基金；而社会福利则积极倡导社会捐助和志愿者活动。可以看到，社会保障和社会福利的社会功能虽然是一个互补的关系，但不是一个互相代替的关系。社会福利相对于社会保障来说既具有补充性的一面，也有相对独立的一面。

但是，这种独立性和补充性不是一成不变的，它随着社会经济发展和民众生活水准的提高而出现一个量变的过程。在社会保险和最低生活保障制度作为一项社会制度纳入正常轨道以后，社会保障和社会福利之间的需求比重将会出现一个新的调整。这是因为走向成熟的社会保险和最低生活保障制度将按照既定政策程序和保险的基本原则走向规范性运转，不会像初创时期那样对其进行大量的财政投资和政策性投资，它的需求量和需求变化可以得到一定的控制，进入有计划的运转。比如，随着社会发展走向全面富裕之后，低保对象将逐步减少，如果实现了全民保险之后，每年新加入保险的人口也会稳定在一定的范围。在社会保障需求出现缩小的同时，社会福利需求却将伴随着生活质量的提高，以及生活的多样化和复杂化而急速增长。比如提供实物性服务、照顾性服务、感情交流的服务、信息咨询服务，等等。这种需求将逐渐增长并呈多样化趋势。达到了这一阶段之后，社会保障的框架越来越容不下逐渐膨胀的社会福利，两者的相互关系会出现一个新的调整，或许两者并驾齐驱，或许社会福利包容社会保障，这将视中国社会福利和社会保障需求发展的状况、政策取向和财政投入等决定。

那么，现阶段社会保障和社会福利处在一个什么样的发展阶段呢？对此，还可以通过纵向的视角透视两者关系变化趋向。中国社会保障学家郑功成在《中国社会福利制度变迁与评估》一文中提出，中国社会福利经历了两个大的发展阶段，第一阶段是传统福利模式的发展时期，（20世纪50～80年代），第二阶段是传统福利模式向新型福利制度变革时期，（20世纪80年代末至现在）（郑功成，2002）。新型福利模式确立之后的时期，我们可以把它作为第三阶段进行考察。如果把三个发展时期中的社会保障和社会福利所承担的社会功能进行纵向的比较分析，可以看到两者之间的相互关系呈现出如下的变化，见图1。（图略）

在社会福利发展的第Ⅰ阶段（20世纪50～80年代）， 这一时期的社会福利主要是由民政部门举办的以解决孤老、孤儿以及特殊贫困对象的救济为主要内容。解决的方式有二：货币救济和设施收容。社会福利对象被缩小在孤寡老人以及残疾人等特殊贫困群体。这一时期社会保障的主要形式是单位保障。单位保障实际上是劳动保障的一种补充性形式，也是劳动报酬的一种补偿形式。如果劳动者由于意外事故失去了劳动能力，导致家庭生活陷入贫困状况之后，也是通过单位的贫困救济渠道予以解决。无论是社会保障还是社会福利，都以济贫为主要任务，具有事后救济特征。这一时期的社会保障和社会福利都未能够形成具有社会化意义的福利和保障体系，而只是对限定的少数群体和个人予以最低限度的经济保障，主要的社会功能是救济贫困。以提供福利服务为主要功能的社会福利尚没有提上议事日程，这是因为社会福利的需求还不具有普遍的社会意义。所以常常把这一时期称为救济型的保障和福利。由于社会保障制度本身的不健全，在这一时期社会保障和社会福利既没有表现出来很强的相互分割关系，也没有表现出很强的相互依存关系，两者都处在一个初创时期。

社会福利发展的第Ⅱ阶段（20世纪80年代末至现在）。在这一发展时期，随着市场经济在中国的渗透和发展，以计划经济为基础的单位保障逐渐解体，随之发展起来的是与计划经济体制下的市场经济生产方式相配套的社会保险。社会保险本着平等、普遍的原则，以经济的形式解决社会成员的经济收入保障问题，单位保障中承担的养老、医疗等问题通过社会保障找到了走向社会化的渠道。单位保障中承担的生活服务需求，诸如养老、保育以及福利文化方面的需求，开始通过社区福利服务以及专业化的福利机构来解决。这一时期，社会福利发展的一个最大特征是出现了专业化分工的社会福利设施。这一阶段社会保障和社会福利两者之间的相互分工关系逐渐明显，从形式上看，社会福利被社会保障所包容，但是，从社会功能上看，两者的取向有很大的不同。第Ⅱ阶段的主要任务仍然是以解决经济收入保障，实现社会安定为目的。任务的重心依然偏重于社会保障，社会福利所提供的服务作为社会保障的一种补充进行定位。可以说我们目前正处在社会保障的第二发展阶段，这一时期的中心任务是，建设、完善以社会保险和社会救助为主的经济保障安全网，并将安全网逐渐覆盖社会全体成员。但是，社会福利还不具有走向普遍化的社会基础和经济基础，它的服务对象和服务范围依然限于部分社会弱势群体。

社会福利发展到第Ⅲ阶段以后，社会保险制度走向成熟，个人对社会保险的投保已经作为收入支出的一部分，预先支付或者预先储蓄，并成为社会成员必须要承担的一种社会契约和义务被固定下来。社会成员的最低经济收入保障作为一项社会权利被制度化以后，它的发展规模受到一定的制约和限制。与此同时，对以提高社会成员生活质量为目的的社会福利服务的需求不断扩大，服务的范围涉及到生活的各个方面，社会福利需求开始出现普遍化的趋势。通过增设福利设施解决日益多样化的福利需求，已经远远不够，还需要通过社区、家庭、个人等的协作，建构一个多元的福利供给机制，才能够顺利解决。福利服务逐渐走向社会化，融入社区和家庭生活。在这一时期，社会福利以提供解决生活问题、提高生活质量为目的的社会性福利服务，与以解决经济收入保障为主要任务的社会保障形成两大相对独立，互相平行发展的体系。

（二）社会福利政策的三大主体

根据上述对社会福利的定位和理解，社会福利作为一项发展的社会制度，它需要有相对独立的对象、主体、方法、目的等一套比较完整的体系。 关于社会福利的对象，可以认为它和社会保障的对象是一致的，都是为了解决民生问题。但是民生问题有两个层次，一是经济收入保障的层次，一是包括精神生活在内的生活保障层次。社会福利需要解决的主要是后者，社会保障主要解决的是前者。但是，两者不是割裂的，只有把两者糅合起来才能构成完整的民生问题。

关于社会福利的主体，按照传统的观念看，社会福利主体主要是指社会福利政策，即政府行为方式。这是把社会福利政策与社会政策混为一谈而导致的误解。社会福利的主体并非社会福利政策这一个主体，它是由三大主体构成，只有在三大主体的互动关系达到一种协调和平衡的时候，才能够实现真正的社会效应。社会福利三大主体形式分别为：

第一，社会福利政策主体。政策主体主要是指立法部门以及中央政府、地方政府等政策决策部门。政策主体的职能是负责社会福利法令、政策的立案，统筹规划社会资源，并力图实现社会资源的公正、公平分配，缓和社会矛盾，解决民生问题。

第二，社会福利服务供给主体。简单地说就是提供各项福利服务的部门。它由基层政府、社会福利团体、社会福利中介协调机构等承担。它负责推行政策主体制定的方针政策，根据社会需求制定调整福利服务计划，并直接参与福利设施运作及福利服务活动。同时，对居民生活中的福利问题进行调查、管理、指导，引导居民通过非营利和义务活动的形式，参与提供福利服务活动。另外，在推行政策主体制定的政策过程中，对政策存在的问题和成效进行评估，并向政策主体提出改善的建议。供给主体不单单是提供各项福利服务的运作实体，还兼有承上启下的中介协调功能。实现社会福利社会化重点在于改革供给主体的组织形式、供给方式，以及提高管理和操作人员的素质。

第三，福利服务利用、购买主体。以往我们在制定政策过程中往往忽视利用、购买方的权利、需求、利益，把提供福利作为一种由上至下的恩赐行为，往往采用行政命令的手段和管理方法推行下去。这种忽视利用、购买主体利益的官办作风会导致福利供给市场的畸形发展。由于自身的经济收入、生活方式等差异，在福利需求上，利用、购买主体会出现多元化和多层次化。而这种差异随着市场经济渗透将会越来越扩大，利用、购买主体的需求变化动向、购买方式决定着政策的制定和福利提供的方式。从这一意义上讲，应该充分尊重利用购买者的意愿、需求、利益，为它们提供营利性的、非营利性的、公共性的福利服务，给他们以选择的自由和权利，满足不同利用、购买主体的需求。同时，随着社会福利多元化体系的发展，以及居民民主管理意识的增强，会涌现出来一批互助合作社形式的供给组织。这样的组织不是为了营利而经营，是为了满足自身或者亲友的福利需求提供非营利性的服务，经营方式不一定通过经济流通流域，也可以采用时间互换、劳动互换、感情互换的方式解决。这种非营利组织的成员既是利用、购买主体，又是供给主体。所以，利用、购买主体并不是被动地接受，在一定的环境之下它会自发自愿地去付出。

（三）社会福利政策建构的方法论

社会福利体系的基本构成决定着社会福利的运作方法。也就是说不同的主体形式，会有不同的方法论。比如，政策主体需要采取的主要方法是宏观管理，重点是掌握福利财源的公平征收和公平分配，制定社会福利的有关法规以及中、长期规划。它的主要功能是达到社会的统合和资源的整合。作为供给主体，其方法是协调和综合管理。它通过协调、联络、综合管理的方法在个人、社区、政府之间架构沟通的桥梁，使社会资源获得最充分的利用。同时，并通过社会调查活动，对政策主体推动的宏观方针政策的实施状况进行指导和监督，并把操作主体发现的问题进行归纳总结，为政策主体提供依据。从管理的角度，供给主体还需要了解社会福利需求，通过微观的服务和专业化的技术操作，帮助那些被社会边缘化或者由于种种原因生活不能自立的群体实现自立，尽快回归到社会生活当中。政策主体，实施主体，利用、购买主体三者之间的关系不是割裂的，而是一个互相制约、互相连动的关系。既要保持各自主体的独立性，又要兼顾与其他主体的平衡和协调，如果一方主体出现失衡现象，三项机制之间就会出现倾斜。见图2。（图略）

二、社会福利政策体系建构的思路

中国社会福利正处在一个由传统社会福利向新型社会福利转变的过渡时期。这个过渡实际上早在20世纪80年代中期就已经开始。1986年民政部在制定新的五年规划当中就已经明确提出了社会福利事业要由“救济型福利”向“福利型福利”模式转换，由“供养型”福利方式向“供养与康复型”转换的基本方针。1993年8 月民政部会同国家计委等14部委联合发布了《关于加快社区服务业的意见》，提出了社区福利发展的基本目标。2000年2月国务院办公厅又批转民政部等11个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，进一步明确了社会福利发展的政策取向。在这一系列政策的主导下，中国社会福利正在逐步地由救济型模式向福利型模式转换。转型过程中也面临着诸多问题。其中最关键的问题是，虽然政策主体提出了社会统合和社会资源整合的改革方向，但是缺乏供给主体和利用、购买主体的对应和协调，出现了利用、购买和供给之间的不均衡以及营利性和福利性之间的不均衡等问题。解决的方法是需要明确三项主体各自的权利、义务、职责范围，建立相互之间的连动和制约体制。

目前首先需要解决的问题是，政策主体权限过大，管了许多不该管和管不了的事情。比如，对于供给主体，政策主体就要放钱、放权，给予他们一定的经济自治和团体自治权利，对于购买、利用主体，应该积极创造居民参与社会福利管理和提供的渠道。三项主体之间不是上与下的从属关系，而是一个连环的互动关系。 传统社会福利向新型社会福利转换是一个逐步渐进的过程，它不仅受到社会经济发展的制约，也受到社会政治民主化发展的制约，同时还受到专业技术化和专业人员素质的制约，将涉及到社会的方方面面。如何建设和完善新型社会福利体制，需要政策的、行政的、理论的、民生的等综合的视角。在转型的过程中如何逐步建构一个新型的社会福利制度体系，这是社会各界和各个学科领域都极为关心的问题。

（一）社会福利政策主体的建构

从社会福利政策自身的特征和专业化需求以及运行机制建构看，它可以按照上述论述的三项主体的思路，对现有的福利体系进行调整和改革。 首先，政策主体的内部结构应该包括社会福利法制、社会福利财政、社会福利行政等三项主要内容。

1、社会福利法制的建构 社会福利立法是支撑社会福利政策主体最主要的平台，也是社会福利政策的主要依据。中国在社会福利法制建设中已经走出了自己的路子，相继颁布了《残疾人保障法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《母婴保健法》《未成年人保护法》《收养法》等有关社会福利的法律，为社会福利制度的转型提供了政策上的依据。但是，由于中国社会福利改革过多地受到经济改革的牵制，社会福利成为解决经济改革中出现的社会问题的载体，因此，社会福利立法不得不紧紧跟随经济改革的动向而变动，出现了法律规范过大，系统性欠缺等问题。遵循社会福利法律专业化和系统化的原则，社会福利法的体系建构可以从以下4个层次理解：

第一层次：宪法。宪法是国家大法，它是从国家的立场出发，以保护全体国民的福利为目的，对复杂的社会现象和组织进行规范的基本法律。《中华人民共和国宪法》第45条规定：中华人民共和国公民在老年、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展是为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。国家和社会需要保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲聋哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。在国家的基本大法中规定的对国民生活保障的责任和国民享有社会福利的权利的原则，是社会福利法制体系建设的最主要依据。

第二层次：社会福利基本法。随着福利需求和福利专业化的发展，社会福利将会派生出诸多分支领域。为了对各个分支领域进行规范和协调，需要有一个综合的法律作为基础性的平台，以体现社会福利整合性原则。社会福利基本法的主要任务是：明确社会福利的基本理念、社会福利的体系框架、社会福利对象、中央政府和地方政府在社会福利行政和财政中的责任、政府机构和民间机构之间的关系以及在提供社会福利服务中的责任和义务等，确立各分支领域中需要共同遵循的原则等。

第三层次：根据社会福利基本法律所规定的社会福利的范围和领域，确立与之相对应的具体法律。参照日本的经验可以看到，20世纪90年代以后，日本基本确立了与各个分支领域相对应的法律体系。日本现行的福利法有《老人保健法》《社会福利、医疗事业团体法》《老人福利法》《身体残障者福利法》《儿童福利法》《精神病患者福利法》《母子福利法》《社会福利士以及护理福利士法》等。上述法律对不同需求的福利对象规定了极为详细的福利保障的权益和义务。