劳动仲裁法解读十：调解组织

第十条 发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：
（一） 企业劳动争议调解委员会；
（二） 依法设立的基层人民调解组织；
（三） 在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。
企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生；企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。
【解读】本条是关于劳动争议调解组织的规定。
调解是一种柔性方式化解矛盾的机制，源于儒家文化，在我国具有悠久的历史传统，新中国后，调解制度得到发扬光大。调解解决纠纷，成本低，及时，灵活，可以促使当事人尽快取得谅解，减少双方的对立情绪，防止矛盾激化，被称为“绿色”纠纷处理机制。在解决劳动争议中引入调解机制，把劳动争议解决在基层，化解在萌芽状态，使得劳动关系得以维持，有利于劳动者和用人单位双方的利益，有利于和谐劳动关系，可以说调解是一种最经济的劳动争议解决方式。1994年制定的劳动法和1993年国务院通过的《企业劳动争议处理条件》都规定调解是解决劳动争议的基本方式之一。而且从实际情况看，大多数劳动争议是在调解中得到解决。如2005年浙江省仅乡镇劳动争议协调机构调解处理各类劳动争议达34473件，是县级以上劳动争议仲裁委员会立案案件数的两倍；2006深圳市仅通过人民调解解决的劳动争议就有17149件。虽然调解不是解决劳动争议的必经程序，但它是解决劳动争议的第一道防线，在实践中解决了大量的劳动争议，发挥了重要的作用。为了发挥调解的优势，使大多数劳动争议通过调解得以解决，本法确立了着重调解的原则，并针对现行调解制度存在的问题作了相应的规定，完善了调解制度。目前调解制度存在的问题是：（1）原有的企业劳动争议调解委员会的作用在削弱。目前法定的调解劳动争议的调解组织是企业设立的劳动争议调解委员会，但建立劳动争议调解委员会的主要是国有企业和集体企业，非公有制度企业劳动争议调解委员会组建率比较低，随着国有企业的改制，我国企业劳动争议调解委员会功能在弱化，组织机构逐渐减少，调解的有效性比较低。（2）新兴的劳动争议调解组织缺少法律依据。为了加强调解的作用，解决企业劳动争议调解作用弱化的问题，一些地方探索劳动争议调解的新路子，如在基层人民调解组织的职能中增加劳动争议调解，发挥基层劳动服务组织的调解作用，建立区域性、行政性劳动争议调解组织等等，都取得了很好的效果。
健全劳动争议调解组织，是充分发挥劳动争议调解作用的重要方面，本法立足于现有的劳动争议调解组织的基础上，根据实践的需要，对目前新兴的劳动调解组织形式加以肯定，力求充分发挥各类调解组织的力量，整合资源，形成合力，打造劳动争议调解服务网络，努力将劳动争议解决在调解阶段。本法规定的调解组织有：
一、企业劳动争议调解委员会
企业劳动争议调解委员会是企业内部解决劳动争议的机制。1993年国务院通过的《企业劳动争议处理条例》第7条规定企业可以设立劳动争议调解委员会，调解委员会负责调解本企业发生的劳动争议。1994年制定的劳动法肯定了这一制度。由企业劳动争议调解委员会调解劳动争议，有利于将劳动争议解决在企业内部，使劳动关系得以维持，是一种非常好的解决争议的方式。从实践看，企业劳动争议调解委员会在解决劳动争议中发挥了一定的作用。根据全国总工会的统计，2006年全国共建立企业劳动争议调解委员会25.8万个,受理劳动争议案件34万件,调解成功6.3万件,占18.5%。为了进一步发挥企业劳动争议调解委员会的作用，本法延续了《企业劳动争议处理条例》和劳动法的规定，将企业劳动争议调解委员会作为调解劳动争议的重要组织之一作了规定，而且还对企业劳动争议调解委员会的组成作了规定。
企业劳动争议调解委员会的组成是本法制定过程中出现争议的一个问题。原《企业劳动争议处理条例》和劳动法都规定企业劳动争议调解委员会由职工代表、企业代表和工会代表三方组成，由工会代表担任劳动争议调解委员会主任。如劳动法第80条规定：“在用人单位内部，可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。”但是，目前国有企业数量在减少，企业所有制呈多样化和复杂化，原来适用国有企业的一些制度需要作相应调整，并且企业工会的职责是维护职工的权益，在调解组织中并不是处于中立地位，使得三方原则虚化。因此，劳动争议调解仲裁法（草案）第10规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生；企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由双方推举产生。”将企业劳动调解委员会由三方变为两方，将调解委员会主任由工会代表担任变为由双方推举产生。针对这一改变，一些意见认为，工会代表作为企业劳动争议调解委员会中的一方，来组织、主持企业劳动争议调解工作，是由我国工会的性质和特点决定的。应当肯定长期以来工会在企业调解中的作用，建议恢复劳动法的规定，维持现行的作法。考虑到与劳动法制定时相比，目前企业所有制结构发生了较大变化，需要对原来企业调解委员会的组成作出相应的改变，同时为了与现行国有企业由工会主席担任劳动争议调解委员会主任的作法相衔接，最后本法规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生；企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”也就是维持了草案中关于企业劳动争议调解委员会由两方组成的规定，对调解委员会主任如何产生作了相应调整。
二、基层人民调解组织
基层人民调解组织是我国解决民间纠纷的组织。人民调解是我党的优良传统，早在苏维埃政权时期、抗日战争时期和解放战争时期，就制定了相关的政策文件，发挥调解解决民间纠纷的作用，建国后的1954年3月中央人民政府政务院又公布了《人民调解委员会暂行通则》，以法的形式肯定了人民调解在社会主义建设中的作用，使人民调解工作走上了法制轨道。1989年6月国务院制定的《人民调解委员会组织条例》对人民调解制度进一步加以完善，使人民调解成为解决社会矛盾，维护社会稳定的有力手段。根据该条例的规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时可以设副主任。人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生，每三年改选一次，可以连选连任。人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。除了村民委员会、居民委员会设立的人民调解组织外，根据2002年9月司法部颁布的《人民调解工作若干规定》，乡镇、街道可以设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要也可以设立人民调解委员会，根据需要还可以设立的区域性、行业性的人民调解委员会。目前，全国98%的乡镇、街道已设立了人民调解组织，在调解民间纠纷方面发挥了重要作用。
为了发挥人民调解组织的作用，解决劳动争议调解力量不足的问题，一些地方探索将劳动争议调解纳入人民调解组织的职能范围，取得了很好的效果。如深圳市宝安区西乡社区在街道人民调解委员会中设立调解中心，依托调解中心，将人民调解员、司法调解员、治安调解员、劳动争议仲裁员以及律师、法律志愿者等力量进行整合，从2006年7月到2007年9月，西乡驻劳动服务站人民调解室共调解劳动争议910件，调解成功率达94%。深圳市2005年通过人民调解解决的劳动争议4129件，2006年为17149件，2007年上半年为7817件，分别占调解纠纷总数的17%、34.9%和29.7%。北京市劳动和社会保障部门与司法行政部门通过协商，建立了主要依托于基层司法所的25个劳动争议调解中心，为及时解决劳动争议发挥了很好的作用。为了充分利用现有的资源，节约成本，本法规定发生劳动争议，当事人可以向基层人民调解组织申请调解。
三、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织
在乡镇、街道设立调解争议调解组织，是一些经济发达地区为了解决劳动争议的实际需要而设立的区域性的调解组织。据全国总工会统计，2006年全国共设立区域性、行业性劳动争议调解组织1.1万个，受理劳动争议案件10.2万件，调解成功8.3万件，占81%。区域性的劳动争议调解组织一般由地方政府部门或者地方工会参与，与企业调解委员会相比较，地位超脱，调解员与企业没有利害关系，调解更有权威性，从实践看，区域性、行业性劳动争议调解组织作用发挥较好，成效明显。但是，由于没有统一的法律规范，各地组织形式不同。目前，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织主有两种模式，一种是依托于乡镇劳动服务站的调解组织，一种是依托于地方工会的劳动调解组织。本法肯定了实践中存在的这些区域性的调解组织，一是鼓励现行的区域性调解组织在调解劳动争议方面继续发挥作用，二是也可以根据实践需要把现有的调解组织和资源进行整合，形成合力，发挥最大效用。
1．依托于乡镇劳动服务站的调解组织。一些地方设立了乡镇、街道劳动服务站具有劳动争议调解职能。如宁波市鄞州区钟公店街道设立的劳动和社会事务管理服务站，有3名从事劳动关系协调处理的人员，2005年处理各类劳动争议案件202件，涉及金额258.6万元。浙江全省1500个乡镇，到2006年9月共建立乡镇劳动关系协调机构860家，其中包括39个仲裁派出庭，有工作人员2132人，劳动关系协调处理机构隶属当地乡镇政府，由副乡（镇）长任主任，工会、劳动和社会保障服务站、商会等方面参加，具体工作由劳动和社会保障服务站承担，经费由乡镇政府解决。2005年浙江全省乡镇劳动争议协调机构调解处理各类劳动争议达34473件，是县级以上劳动争议仲裁委员会立案案件数的两倍。乡镇劳动关系协调机构已成为浙江劳动争议案件处理的重要力量。还有一种模式如东莞，东莞没有县级建制，全市618个社区（村）居委会中有611个在社区（村）劳动服务站内成立了劳动争议调解办公室，基本覆盖全市的农村、社区。2005年社区（村）劳动争议调解办公室处理劳动争议案件28340件，其中村级劳动争议调解办公室调解处理的案件占全市劳动争议总案件数的81.8%。在1999年以来全市各级劳动争议处理机构共办理劳动争议案件17.67万件中，村级劳动争议调解办公室承担了68%的调解处理任务。
2．依托于地方工会的调解组织。近年来，一些地方在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、开发区或社区，由地方工会、政府和企业代表组织等组成区域性、行业性劳动争议调解组织，调解本区域重大疑难劳动争议、集体劳动争议以及未建立劳动争议调解委员会的企业发生的劳动争议。区域性、行业性劳动争议调解组织对解决劳动争议也发挥了积极作用。
发生劳动争议，当事人可以向法律规定的三类调解组织申请调解。企业有劳动争议调解委员会的，劳动者可以向本企业调解委员会申请调解，也可以向其他调解组织申请调解。