对于事实不清证据不足的工伤认定申请如何调查和处理？

近日，东营市人力资源社会保障局创新工作方式，通过举行工伤争议案件听证，成功处理了一起事实不清、证据不足的工伤争议案件。

【案情简介】

李某系某公司分公司的汽车销售员，该公司未给李某缴纳工伤保险。2011年11月24日17:00时许，李某整理完当天的销售材料后，从公司下班步行返回自己租住的出租房。17:20时许，李某在回家途中遭受了非本人主要责任的交通事故，经医院诊断为左腓骨下段骨折、骨盆多发骨折、腹部闭合性损伤、双侧胸腔积液、头皮裂伤、软组织损伤、左内踝骨折。

2012年10月29日，李某向人力资源社会保障部门提起了工伤认定申请，提交了“与该公司签订的劳动合同”、“交警部门出具的道路交通事故责任认定书”、“租房合同”以及“看到她当天上班的现场证人的证人证言”等证据。经人力资源社会保障部门审核申请人提交的证据材料后，向用人单位出具并送达了《限期举证通知书》。用人单位辩称：事故当天，李某请假并未上班，所以李某遭受的交通事故不是发生在“上下班途中”，不应认定为工伤。公司一并提交了“2011年和2012年的分公司考勤表”等证据。人力资源社会保障部门赴现场进行了调查，对相关证人进行了询问。经调查查明，该公司分公司只有职工3人，分公司经理宋某、当事人李某和第三人孙某，三人都是汽车销售员。宋某负责分公司的考勤和管理，考勤表没有李某和孙某的签字确认，只有宋某的签字。该公司请假制度不规范，请假事先和宋某说一下就可以，每月规定可以休假2天。宋某代表用人单位作证称，事发前一天，李某已通过电话向其请假，事发当天，李某并未上班。而宋某负责的考勤表也显示，李某当天休假。

本案中，李某遭遇交通事故当天是否上班成了争议焦点。作为关键证人，事发后第三人孙某拒绝作证。而劳资双方意见分歧，证据冲突，证据真实性无法判断，事实一时无法查明，导致认定结论难以作出。针对这一情况，办案人员经过认真讨论，决定启动工伤争议案件听证程序，联合市政府法制部门和本部门的政策法规、劳动人事争议仲裁、劳动监察、社保经办机构等人员组成听证团，进行了公开听证会。通过听证会，对双方提供的证据和证人进行了当庭质证和进一步调查，制作听证笔录。后经听证员评议一致认为，该分公司考勤表存在重大造假嫌疑，且无被考勤人的签字确认，证明力不足。综合分析双方提供的所有证据，用人单位提供的证据证明力达不到优势证据证明标准，根据《工伤认定办法》第十四条规定，决定该案件予以认定为工伤。

【案例分析】

本案中，受伤害职工李某拄着拐杖往返于其住所地和人力资源社会保障部门数次，义愤填膺，情绪激动，坚称自己事发当天正常上班；用人单位一方也是据理力争，义正词严，辩称受伤职工当日请假。而作为人力资源社会保障部门亦是加大了调查力度，穷极现有的一切调查手段，对现场进行了勘查，对双方提供的证人进行了详细的询问，对双方未提供的相关知情人也在双方当事人的见证下进行了询问并制作了视频资料。但事过境迁，关键证人拒绝作证，除去用人单位提供考勤表这一书证之外，双方仅仅提供了证人且证言争议较大，事实无法查清，证据真假难辨。为从程序上保障双方的切身利益，从根本上止纷息争，我们创新工作机制，创建工伤案件听证制度。该听证制度是东营人社部门在长期办理工伤案件中探索形成的，其核心就是针对重大争议案件，将开庭审理和行政听证相结合，充分听取双方当事人的陈述和申辩，通过质证和辩论，进一步采信证据，查明事实，在集体评议的基础上，做出更加科学民主、令人信服的工伤认定结论。事实证明，这一制度得到了工伤认定双方当事人的高度认可，是一项行之有效的工作举措，较好地实现了个案处理和社会效果的统一。

【工作启示】

当事人提供的证据存在较大争议，人社部门穷尽调查手段仍难以查清案件事实时，如何做出认定？笔者认为，结合工作实际，应从以下方面进行有益探索：

一要加强协调配合，整合现有办案资源工伤案件数量多、差异大、程序性强、调查难度大。尤其是一些个人申请的工伤案件，双方争议较大，而一般事发已经很长时间了，时过境迁，对证人的询问效果不明显，对拒不作证的证人强制措施缺乏，双方提供的一些证据也是真假难辨，很难定案。现阶段，人力资源社会保障部门能够借助的物质技术力量非常薄弱，一些关键证据（包括书证的真伪、现场的查验等）的鉴定费用高昂。而对证据的去伪存真，没有具备资质的鉴定机构的支撑，办案人员就无法百分之一百排除一些事实存在或书证造假的可能性，也就对认定工作少了些“底气”。而法律规定在60日内作出认定结论的“紧箍咒”就极大地考验着工作人员的办案技巧和办案智慧，同是也对我们办案机制的创新也提出了更高要求。当前，人社系统内部以及相关法制部门有一些办案经验丰富的法律工作人员，由于长期从事劳动争议方面法律事务，对辨别证据的真伪和事实认定方面“经验足”，“点子多”。比如，在我们办理的一起上班途中发生非本人主要责任的交通事故的案例中，单位强调受伤职工当天没有上班并提供了单位制作的并由当事人每日签字的考勤表，在我们召开质证会的过程中，一名老办案人员一眼就发现了考勤表上有遮挡复印的微小痕迹。办案人员当庭质问用人单位的委托代理人，其顿时哑口无言，供认了考勤表造假的事实。所以，在当前工伤调查力量薄弱的形势下，一定要发掘部门内部潜力，整合现有办案资源，贯通人社部门各机构之间的联动工作机制，形成工作合力。比如，召开重大疑难案件听证会，进行联合调查和集体评议，针对重大法律适用争议案件，召开重大疑难案件的联席会议等，集思广义，群策群力，最大程度上发挥集体力量在认定事实上的优势。

二要创新工作措施，引入三方沟通机制《工伤保险条例》和《工伤认定办法》，对现有工伤认定程序，在认定过程中基本上是职工与人社部门、用人单位与人社部门这种双方交流，在调查程序上也是人社部门对用人单位、人社部门对职工的单线调查，没有考虑到争议案件的特殊性，欠缺职工方与用人单位的沟通渠道，导致争议双方失去沟通、调解和质证的机会。所以，充分吸收借鉴劳动仲裁和行政诉讼的庭审制度，将质证引入工伤认定程序就显得尤为重要。一方面，本着信息公开的原则，建立工伤案卷查阅制度，允许双方当事人根据自身需要查阅工伤案卷。比如，《东营市工伤认定工作规程》第四十一条规定，人力资源社会保障行政部门应当建立案卷查阅制度。除需要保密的内容外，应当允许当事人及其代理人查阅；二是引入质证制度，对双方提供的所有证据进行当庭质证，让双方当事人都有一种“参与感”，充分表达意思表示。对有调解可能的案件，进行当庭调解，协助双方达成调解协议。搭建起人社部门、职工、用人单位三方交流平台，最大限度地保障当事人在程序上的权益，使纠纷能够在公开、透明、平等、互信中得到化解，让认定结果“胜败皆服”。

三要把握劳动关系特点，准确运用证据优势规则《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条确立了优势证据规则。所谓“优势证据规则”是指证明同一事实而又相互矛盾的数个证据之间的证明力大小的比较规则，即按照制作人、形成过程等标准确定不同证据之间的证明力优劣的规则，这里的“优势”是指对事实的证明要达到50％以上的程度。比如，上述案例中，考勤表是用人单位一方单方面制作的，没有职工本人签字。在没有其他有力证据的支持下，考勤表的证明力有限，而用人单位方的证人证言，由于与单位存在重大利害关系，证明力也十分有限。综合衡量用人单位提供的所有证据无法达到优势证据规则的标准。《工伤保险条例》第十九条则规定了举证责任倒置规则。所谓“举证责任倒置”是指基于法律规定，将通常情形下本应由提出主张的一方当事人就某种事由不负担举证责任，而由对方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果该方当事人不能就此举证证明，则推定提出主张一方当事人主张成立的一种举证责任分配制度。结合《工伤保险条例》第十九条的规定，在工伤认定过程中，举证责任倒置是指，当职工或其近亲属提起工伤认定申请，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，职工或其近亲属就基本事实举证后，由用人单位就职工受伤情形不属于工伤承担举证责任，如果用人单位所举证据达不到优势证据规则的标准，将承担不利后果（即人力资源社会保障部门将根据职工一方所举证据予以认定）。那么，充分适用这两项规则为我们在受理此类疑难复杂案件时，指明了方向，制定了准则。第一步，要求职工或其亲属就工伤基本事实进行举证（包括工伤认定申请表、劳动关系证明材料、医疗诊断证明、道路交通责任事故认定书等）。然后，用人单位就不认为是工伤的情况进行举证；第二步，对双方的证据“去伪存真”，并就证据的合法性和证明力大小进行综合衡量和判断，然后，准确适用优势证据规则，判定用人单位提供的证据能否达到优势证据规则的标准。第三步，从受伤害职工和用人单位提交的证据抗衡中，双方的证据均不具有优势，不易查明案件事实，要严格适用举证责任倒置规则，判定用人单位承担不利后果，而不能以优势证据规则的标准衡量职工方的证据，让职工方承担不利后果。

四要指导用人单位要未雨绸缪，不断加强自身建设和管理人力资源社会保障部门在认定是否属于工伤时，对于界限模糊不易查明案件真实情况下，向受伤职工倾斜符合工伤保险法律制度基本原则和保护“弱者”的社会法精神，有利于构建和谐劳动关系，有利于调节社会关系矛盾，维护社会稳定。但近年来，也出现了部分职工虚构事实骗取社会保险金和要挟用人单位的情形。在这类案件中，用人单位从总体上的“强者”沦为个案上的“弱者”。一些用人单位表示不理解，为什么法律对用人单位一方要求这么苛刻，“举证难难于上青天”。这种观点实际上是在推卸自身的社会责任。首先，作为用人单位一方在与职工建立劳动关系起，就要为职工缴纳社会保险。没有给职工缴纳社会保险，当然要承担由此带来的风险和后果。其次，企业的管理，规章制度的完善，考勤和请假制度的规范和健全，这些都是用人单位一方的责任和义务，职工一方无法实现，当发生工伤事故，客观上讲职工一方也无法提供上述相关的证据。所以，作为用人单位一方，不仅要使考勤表、请假制度作为日常管理的必要手段，更要未雨绸缪，使这些书面的资料都上升为法律的证据，在制作过程中要让其具备法律要件，增强证明力。比如，考勤表一定要有职工的签名。职工请假也要有请假条，有职工签字，要载明请假日期等。如果用人单位的没有把工作做在前面，在发生纠纷时再“喊冤”，那就为时已晚，无济于事了，只能承担举证不能或达不到优势证据标准的不利后果。第三，作为职工一方，在日常的工作中，一定要树立法律和维权意识，不能在发生事故后，都把希望都寄托在办案人员身上。比如，有一个受伤职工，在发生工伤事故后，将单位公示的某月份发生事故的人员名单用相机拍摄下来，这样就留存了证据，为接下来的工伤认定和调解工作增加了砝码。

工伤认定工作事关广大职工切身利益，事关经济稳定发展大局，事关社会主义和谐社会的构建。工伤认定工作一头连着政府，一端连着受伤职工和用人单位，对执法人员来说一起起工伤案件可能最终落实在一纸文书、一本卷宗上；而对受伤职工来说却是“救命福音”，是家庭的重托，是生活的希望；对用人单位而言则是风险的规避，是发展的持续。这就要求，我们每一名执法人员要牢牢树立一种社会责任意识，严肃但不失热忱，规范又不乏灵活。在面对重大疑难案件时，更要慎之又慎，不断创新工作机制，充分运用办案智慧，化解社会矛盾纠纷，为构建和谐劳动关系奠定坚实基础。