劳动仲裁法解读五十二：事业单位劳动争议的处理

第五十二条 事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。
【解读】本条是关于事业单位聘用制工作人员适用本法的规定。
（一）我国事业单位用人制度的基本情况
事业单位是具有中国特色的组织。所谓事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。国家通过编制管理实现对事业人员的配置和调控。按照国家财政拨款的多少，可以将事业单位分为三种：全额拨款的事业单位、差额拨款的事业单位和自收自支的事业单位。我国事业单位数量众多，类型不一，队伍庞大。全国事业单位总计126万个，涉及教育、卫生、农业、文化、科研等多个领域，职工人数近3035万，其中正式职工2923万（包括原固定职工和使用期限在一年以上的合同制职工）。职工人数中教育业占51.3%，卫生业占14.3%，农业占9.5%，文化业占5.1%，科研占2.4%。长期以来，我国的事业单位实行的是一套不同于企业，近似于国家机关的人事管理制度。改革开放以后，国家在企业推行劳动合同制度，对国家机关公务员的管理通过立法加以规范，事业单位的人事制度仍在原来制度的基础上运行，改革进展缓慢。为了转换事业单位用人机制，就要加快推进事业单位人事制度改革。2002年7月6日，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》的通知，要求事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都逐步试行人员聘用制度。到2006年底，事业单位实行聘用合同的人员1700多万，约占总人数的51％。
国家对事业单位实行编制管理，按照编制核算拨款的数额。目前事业单位编制都是多年前核定的，编制基数多年不变，不能满足事业单位不断发展的需要。在编制满额的情况下，各事业单位只好大量扩充编外人员和其他人员，这样造成事业单位人员结构复杂，人事管理分割。事业单位人员结构归纳起来分为三类：第一类是编制内聘用人员，包括签订聘用合同的编制内聘用人员和无须签订聘用合同的编制内聘用人员；第二类是编制外人员，包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员，编外人员一般实行企业化管理，与事业单位签订劳动合同；第三类是劳务派遣人员，是通过劳务派遣形式招用的人员。
（二）事业单位人员如何适用本法
事业单位人员是否应当纳人本法，是立法中争论比较大的一个问题。一种意见认为应当把人事争议纳人适用范围。长期以来，我国的人事制度是由政策和行政文件相结合建立起来的，调整人事关系几乎没有一个完整的法律规范性。1994年劳动法颁布时，企．业的劳动关系由劳动法调整，对事业单位职工参照公务员管理体制进行管理。公务员法出台后，公务员法将事业单位的工作人员排除在适用范围之外。事业单位与其工作人员因人事关系的建立、变更、解除等争议，依据的是1997年人事部制定下发的《人事争议仲裁处理暂行规定》。随着人事制度市场化改革的深人，尤其是事业单位人事聘用制的推行，劳动关系与人事关系的差异在逐步淡化。即事业单位实行聘用制以后，聘用关系已不同于传统的人事关系，工作人员与事业单位通过双向选择和协商一致缔结劳动关系，工作人员已脱离终身制且不再具有传统的于部身份，事业单位和企业在劳动力市场上都是地位平等的用人主体。由于界分劳动争议与人事争议的原有基础的弱化，劳动、人事争议处理的“双分立”体制已不适应于市场化的劳动关系运行。两者并存容易产生混乱。另一种意见认为我国的国家机关、事业单位和企业属于不同性质的法人。这三类单位存在着本质的不同，其用人制度也存在着根本的不同。国家机关实行公务员制度；事业单位是公益性组织，财政负担人员经费，承担政府的公共服务职能，是非营利性机构，理论上讲应该实行公职人员的管理制度；企业的人员主要是采取市场化配置，有较充分的用人自主权。发生争议其处理程序与劳动争议是有很大区别的，不宜合并管理。
考虑到目前事业单位正处于改革过程中，用人制度的情况比较复杂，事业单位的聘用合同具有特殊性和复杂性，将事业单位实行聘用制工作人员纳人本法调整需要慎重。将非实行公务员管理的事业单位聘用人员纳人适用范围，可以解决实际中无法可依的问题，又能利用现有较成熟的纠纷解决机制，节约国家公共资源。同时，由于本法是一部程序法，程序法是执行实体法的工具，其一设计首先取决于所要执行的实体法。2007年6月颁布的劳动合同法，其中第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”因此本法的调整范围也应与劳动合同法保持一致。因此，本条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”这样规定，既解决了本法与现行的事业单位人事管理制度的衔接，也为事业单位人事制度改革留有空间。